Chính quyền địa phương: Thân phận nàng dâu có được ra ở riêng?

    Võ Trí Hảo

    - Tiến sĩ luật học, trường Free University – Berlin, CHLB Đức - Phó Trưởng khoa Luật ĐH Kinh Tế tp Hồ Chí Minh

    website tp Hồ Chí Minh, Việt Nam
    Chính quyền địa phương: Thân phận nàng dâu có được ra ở riêng?

    Trong quá khứ, để đáp ứng nhiệm vụ cách mạng cấp bách, chúng ta đã tiến hành Cải cách ruộng đất, Đổi mới mà không cần chờ hiến pháp và đã hình thành nên tập quán xé rào hiến pháp. Cơ chế đặc thù cũng là một dạng xé rào hiến pháp.

    Chưa phân biệt

    Nếu chúng ta cứ đứng một chỗ mà quan sát, nhiều lúc khó nhận ra quan hệ giữa các sự vật hiện tượng. Nếu chúng ta lùi xa hơn một chút (zoom out) hay bay cao hơn một chút, sẽ dễ dàng thoát ra khỏi “rừng cây rối rắm” mà nhìn thấy sự liên quan giữa các “cánh rừng” một cách dễ dàng; tránh được bệnh “chỉ thấy cây mà không thấy rừng“. Khi so sánh chính quyền địa phương và quốc gia, mọi thứ sẽ dễ hiểu hơn.

    Chính quyền địa phương và bộ máy chính quyền địa phương khác nhau tương tự như quốc gia và nhà nước là hai khái niệm khác nhau trong công pháp quốc tế vậy. Nhà nước/Bộ máy nhà nước chỉ là một trong ba bộ phận, bên cạnh lãnh thổ và cư dân để tạo nên quốc gia; tên nhà nước có thể thay đổi qua từng thời kỳ, nhưng quốc gia Việt Nam thì tồn tại liên tục mấy trăm nay nay rồi.

    Tương tự như vậy, bên cạnh bộ máy chính quyền địa phương thì mỗi địa phương còn có: lãnh thổ, dân cư, tài sản riêng (bao gồm ngân sách).Phương án 1, cách dùng thuật ngữ “Chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND” là chưa chính xác.

    Thực chất Chương IX Dự thảo đổi tên cũ “HĐND và UBND” thành tên mới là “Chính quyền địa phương”, nhưng cái ruột không đổi. Nếu giữ nguyên cái ruột như Dự thảo ngày 11.9, thì dùng cái vỏ của Hiến pháp 1992 hiện hành mới phù hợp, vì cái ruột này chỉ tập trung quy định về bộ máy chính quyền địa phương.

    Nếu có thể tạm so sánh với công ty cổ phần thì Chương IX dự thảo đang bàn về “cơ cấu tổ chức công ty” chứ không phải là công ty. Cái đặc trưng nhất của công ty là một pháp nhân, có khả năng tiến hành các giao dịch nhân danh chính mình và chịu trách nhiệm trước đối tác nhân danh công ty, chứ không phải nhân danh Hội đồng quản trị, Ban Giám đốc. Trách nhiệm của công ty trước đối tác hoàn toàn không phụ thuộc, cơ cấu tổ chức nội bộ công ty có thay đổi sau đó hay không.

    Với cách hiểu quốc gia là một pháp nhân/thực thể pháp lý (từ này chuẩn hơn, nhưng hơi lạ tai) theo luật công pháp quốc tế, độc lập với sự thay đổi của bộ máy nhà nước, thì mới có thể lý giải được tại sao Hiệp ước Pháp – Thanh lại có giá trị đối với Việt Nam, Trung Quốc ngày hôm nay. Tương tự như vậy, nếu hiểu chính quyền địa phương là một pháp nhân công quyền, thì mới thiết kế và có thể tách bạch rạch ròi trách nhiệm giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương. Còn nếu không, thì chính quyền địa phương vẫn mang phận phụ thuộc vào chính quyền trung ương giống như mô hình tập quyền phong kiến mấy nghìn năm qua.

    Phương án 1, như Khoản 2 Dự thảo ngày 02.8.2013 đã hiểu đúng chính quyền địa phương là một pháp nhân công quyền[1], nhưng đáng tiếc đến Dự thảo ngày 11.9.2013, cách hiểu này lại bị loại ra khỏi Dự thảo.

    Cần thay đổi tập quán xé rào hiến pháp

    Từ trước đến nay, cách phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ của Hiến pháp Việt Nam quá chi tiết, nên khi một địa phương nào đó thấy khuôn khổ chung quá bất cập, không phù hợp với sự phát triển của họ, thì thường phải xin trung ương cho cơ chế đặc thù.

    Hiện nay Đảng và Nhà nước đã có chủ trương cho phép: Phú Quốc, Vân Đồn, Vân Phong, Đà Lạt xây dựng theo mô hình đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng xây dựng mô hình chính quyền đô thị. Muốn tạo sự phát triển cho các đơn vị này, thì bộ máy vận hành nó sẽ có nhiều điểm thoát ly, trái ngược với nội dung Chương IX Hiến pháp. Muốn có được quy chế này, các địa phương lại phải xin trung ương cho cơ chế đặc thù.

    Trong quá khứ, để đáp ứng nhiệm vụ cách mạng cấp bách, chúng ta đã tiến hành Cải cách ruộng đất, Đổi mới không cần chờ hiến pháp và đã hình thành nên tập quán xé rào hiến pháp. Cơ chế đặc thù cũng là một dạng xé rào hiến pháp. Tuy nhiên, cách làm này cần suy tính lại trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền, duy trì tính thượng tôn của pháp luật, mà trước hết là tính thượng tôn của hiến pháp.

    Thứ nhất, Điều 146 Hiến pháp hiện hành (Điều 120 Dự thảo) đã nêu rõ “Hiến pháp có hiệu lực pháp lý cao nhất“. Có nghĩa là mọi chủ thể, mọi trường hợp phải tuân theo hiến pháp, không được trái hiến pháp chừng nào nó chưa được sửa đổi.

    Đã sinh ra cái đèn đỏ là để mọi người dừng lại, không phải để mọi người xin thí điểm vượt đèn đỏ. Xe cứu hỏa, cứu thương được vượt đèn đỏ, thì quyền ưu tiên này phải nêu rõ ngay từ trong luật giao thông, chứ không phải bằng cách xin quy chế đặc thù.

    Thứ hai, cơ chế đặc thù sẽ tiếp tục cổ vũ cho cơ chế xin cho, vốn là mảnh đất phát sinh tiêu cực và sự thụ động; khuyến khích nhà nhà đi xin, thay vì chủ động sáng tạo trong khuôn khổ bình đẳng của hiến pháp. Trung ương sẽ bận bịu với vai trò của bà mẹ nghèo đông con.

    Thứ ba, trong số các địa phương cùng xin, sẽ có địa phương xin được và địa phương không xin được. Nhân dân giữa các địa phương này sẽ không còn bình đẳng với nhau trước pháp luật nữa.

    Thứ tư, tại sao tự mình làm khó mình, bằng cách nghĩ ra may 63 cái áo đồng phục cho 63 tỉnh thành; rồi lại, tự mình cắt chỉ, cơi nới cho một số cái đồng phục (trước mắt là 6 cái cần nới chỉ).

    Nếu Hiến pháp chỉ quy định chi tiết đến cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; còn các cấp còn lại do luật quy định, thì mình sẽ tự mình giải phóng được ba rắc rối nêu trên.