Tiến trình hoá giải “bao cấp thể chế”

    Võ Trí Hảo

    - Tiến sĩ luật học, trường Free University – Berlin, CHLB Đức - Phó Trưởng khoa Luật ĐH Kinh Tế tp Hồ Chí Minh

    website tp Hồ Chí Minh, Việt Nam
    Tiến trình hoá giải “bao cấp thể chế”

    Tháng 11 vừa qua, Chính phủ đã có ý kiến nhất trí, chỉ đạo các cơ quan chức năng triển khai đề án để Quốc hội tiến tới thông qua luật thành lập ba đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc) như là một bước tiến quan trọng trong tiến trình thể chế hóa điều 110 của Hiến pháp 2013.

    Bên cạnh những ý kiến vui mừng ủng hộ, cũng có không ít ý kiến hoài nghi khi so sánh hiệu quả đơn vị hành chính - kinh tế với các khu kinh tế, khu công nghiệp; quan ngại về bất bình đẳng kinh tế cư dân giữa các vùng miền; quan ngại về đầu tư dàn trải.

    Theo tác giả, cần phải trở lại cội nguồn sự ra đời của quy định này trong Hiến pháp 2013, phân tách các khía cạnh để nhận biết cái gì đi đúng mục tiêu ban đầu, cái gì có nguy cơ đi chệch, cái gì cần ủng hộ, cái gì cần phản bác.

    Bao cấp thể chế và tiến trình “giải“ bao cấp thể chế

    Bằng chính sách Đổi mới 1986, bao cấp về kinh tế đã bị xóa bỏ, co hẹp và lùi dần vào khu trú trong một số ít đơn vị sự nghiệp công lập, hay dưới dạng các đặc quyền đất đai, đặc quyền cơ chế, xin - cho quy hoạch của các doanh nghiệp nhà nước. Tuy nhiên, bao cấp về thể chế vẫn tiếp tục là tư duy chủ đạo dưới phương châm “đổi mới về kinh tế, chậm chắc về chính trị”.

    Bao cấp thể chế thể hiện ở, ví dụ, bao cấp đoàn hội, nhưng nhiều nhất là bao cấp trong quan hệ với chính quyền địa phương. Chính quyền trung ương đang bao cấp chính quyền địa phương toàn diện trên cả bốn phương diện:

    1. Bao cấp về cơ cấu tổ chức, bộ máy chính quyền địa phương rập khuôn giống nhau;
    2. Bao cấp về nhân sự thể hiện qua việc cơ cấu và phê duyệt nhân sự địa phương;
    3. Bao cấp về quy tắc xử sự, các nghị định, thông tư, công văn hướng dẫn chừa rất ít dư địa chính sách cho địa phương có thể tự ban hành quy phạm pháp luật cho địa phương mình;
    4. Bao cấp về ngân sách thể hiện qua cơ chế địa phương nào làm nhiều nộp nhiều, địa phương nào làm ít được điều tiết bổ sung ngân sách từ trung ương;

    Khác với bao cấp về đoàn hội, nơi trên - dưới đều hỉ hả, bao cấp thể chế chính quyền địa phương, làm cho cấp dưới trở nên thụ động, ỷ lại, cấp trên thấy quá tải. Điều này dẫn đến năm 2008, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết 26/2008/QH12 như một bước thăm dò để cởi “chiếc áo đồng phục” cho 63 tỉnh thành.

    Xóa bao cấp kinh tế đã khó, xóa bao cấp thể chế còn khó hơn vạn lần. Bởi vậy, chương “Chính quyền địa phương” trong Hiến pháp 2013 là nơi diễn ra nhiều tranh luận, nhiều điểm bỏ ngỏ tiếp tục kéo dài đến Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015. Kết thúc tám năm thảo luận (2008-2015), cả bốn phương diện bao cấp nêu trên của chính quyền địa phương không có nhiều thay đổi, Việt Nam cơ bản vẫn tập quyền vào trung ương. Việc trao quyền đồng loạt cho 63 tỉnh thành là điều bất khả thi, khó thuyết phục bởi chưa có mô hình thực tế thành công tại Việt Nam, trong khi “loạn 12 sứ quân” lại là cụm từ ám ảnh nhiều nhà làm chính sách. Bởi vậy, việc chọn lọc các địa phương thuận lợi về an ninh, kinh tế, ảnh hưởng chính trị, quy mô đủ nhỏ để bảo đảm luôn nằm trong tầm kiểm soát của chính quyền trung ương để thí điểm xóa “bao cấp thể chế” là bước đi khôn ngoan, khả thi, thích ứng tốt với toàn cầu hóa, đáp ứng tốt nhất nhu cầu quản lý nhà nước đặc thù của từng địa phương.

    Nếu giai đoạn thí điểm này thành công, các địa phương còn lại sẽ có cơ hội được cởi chiếc áo đồng phục, được tự “đo may” chiếc áo phù hợp nhất với mình, lúc đó tất cả 63 tỉnh thành đều là “đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”; Việt Nam sẽ như cánh rừng đa dạng sinh học, đủ sức chống chọi với thủy triều “hội nhập quốc tế”.

    Nên bắt đầu từ phương diện nào?

    Phát huy đặc thù, thế mạnh và sự tự chủ, đa dạng hóa chính quyền địa phương là mục tiêu của việc thành lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, bởi vậy thay vì làm một luật chung về đơn vị hành chính - kinh tế, thì Chính phủ đã tiếp cận rất đúng đắn khi đề ra mỗi đơn vị hành chính - kinh tế phải có một luật riêng.

    Nếu như các khu kinh tế, khu chế xuất, khu công nghiệp chỉ tập trung ở chữ “kinh tế” biểu hiện ở giá thuê đất rẻ, thuế phí ưu đãi, ưu tiên đầu tư cơ sở hạ tầng… (liên quan phương diện thứ 4 nêu trên) thì điểm tạo nên sự khác biệt của đề án Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc nằm ở tiền tố “hành chính” hay nói cách khác liên quan đến ba phương diện đầu tiên.

    Xét theo trật tự ưu tiên của các tiêu chí: (a) an toàn cho chính quyền trung ương; (b) phát huy đặc thù, đa dạng của địa phương, hấp dẫn nhà đầu tư cư dân tới lập nghiệp, tạo ra lợi thế cạnh tranh khu vực ASEAN; (c) tránh tạo ra bất bình đẳng giữa các vùng miền; (d) huy động ngân sách, theo ý kiến tác giả, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cần tập trung thiết kế tự chủ tối đa cho các địa phương ở ba phương diện đầu tiên.

    Ở phương diện thứ nhất (1), cần cho phép đơn vị hành chính - kinh tế có địa vị ngang cấp tỉnh; việc tổ chức bộ máy chính quyền địa phương không phải tuân theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, mà cho phép địa phương cắt bỏ những cấp chính quyền không cần thiết (ví dụ 20 năm vừa qua thì Côn Đảo trên thực tế đã cắt bỏ chính quyền cấp xã không cần thiết đối với họ); sáp nhập các cơ quan hiện hành. Nếu cải cách ở phương diện này, Nhà nước không phải tốn một đồng ngân sách nào, mà nhân dân thì có thể được hưởng lợi từ việc rút ngắn thủ tục hành chính, tinh giản biên chế đi kèm và chế độ trách nhiệm công vụ rõ ràng hơn.

    Ở phương diện thứ hai (2), cần cho phép nhân dân trực tiếp bầu ra người đứng đầu đơn vị hành chính - kinh tế, chính quyền trung ương giữ quyền kiểm soát bằng việc Quốc hội giữ quyền phê chuẩn kết quả bầu cử này. Việc nhân dân được thể hiện quyền làm chủ trong việc lựa chọn người đứng đầu sẽ khiến cho quyền lợi chính trị của người đó gắn liền với lợi ích của nhân dân địa phương so với một người được trung ương cơ cấu và luân chuyển về.

    Ở phương diện thứ ba (3), liên quan chặt chẽ với phương diện thứ hai, cần phải “nâng cấp” hội đồng nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế thành một cơ quan “lập quy” thực thụ ở địa phương bằng cách: (a) bỏ chế độ kiêm nhiệm; (b) tạo điều kiện về văn phòng, bộ máy giúp việc, công tác phí như một đại biểu quốc hội chuyên trách; (c) trao quyền lực lập quy ít nhất tương đương cấp bộ; (d) đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có quyền thoát ly các văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ; có quyền thoát ly nghị định nếu được sự đồng ý của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Trên cơ sở này thì Phú Quốc có thể miễn visa du lịch cho du khách nước ngoài 30 ngày, cấp thương quyền cho các hãng hàng không quốc tế, được phép mở casino để tạo nên lợi thế cạnh tranh so với Phuket, Singapore, Macao… Mức xử phạt hành chính tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có thể cao hơn quy định chung của nghị định của Chính phủ để tạo nên đường phố sạch như Singapore; cấp quyền vận hành xe tự lái cho xe điện như Israel; miễn trừ áp dụng các điều kiện kinh doanh, giấy phép hành nghề bất hợp lý do các bộ ngành đặt ra mà chưa thể dỡ bỏ nó trên diện rộng.

    Ngược lại, ở phương diện thứ tư (4), nên hạn chế tối đa việc sử dụng ngân sách, sử dụng các ưu đãi kinh tế để thu hút đầu tư. Bởi điều này sẽ không khuyến khích địa phương sáng tạo, mà chỉ khuyến khích xin - cho; làm giảm nguồn thu ngân sách trong bối cảnh nợ công tăng cao; làm gia tăng bất bình đẳng kinh tế giữa các vùng miền. Ở phương diện này, Nhà nước chỉ nên “đầu tư mồi” vào cơ sở hạ tầng giao thông, và nên chú trọng các hình thức đầu tư đối tác công - tư (PPP); nên tập trung ưu tiên một đơn vị hành chính - kinh tế trước, ví dụ Phú Quốc, rồi đến đơn vị kế tiếp, tránh đầu tư dàn trải, dang dở, ở đâu cũng không tới ngưỡng.

    Nếu cắt những ưu đãi kinh tế (phương diện thứ 4), thì các lãnh đạo đơn vị hành chính - kinh tế sẽ vắt óc ra suy nghĩ cải cách thể chế; biến cải cách thể chế là một thứ hấp dẫn nhà đầu tư, hấp dẫn cư dân tứ phương đến lập nghiệp bởi sự thông thoáng về thủ tục hành chính, sự an ninh, trật tự trong cuộc sống, môi trường trong lành, chứ không chỉ đơn giản là ưu đãi thuế phí, đất đai, môi trường, lao động giá rẻ; phải làm sao người ta tìm đến các đơn vị hành chính - kinh tế vì ở đó lao động giá cao đi kèm chất lượng cao.Nếu không tách bạch rõ bốn phương diện giải trừ bao cấp thể chế nêu trên, để các địa phương lái vào phương diện thuế phí, ưu đãi đất đai, môi trường giá rẻ thì ba đơn vị hành chính - kinh tế cũng giống như các khu kinh tế đã hình thành và sẽ tiếp tục gây nên bất bình đẳng kinh tế giữa các vùng miền; điều mà Trung Quốc đang phải đối mặt giải quyết.